Por Javier Corral.- En las postrimerías del 2013 - cuando la época llamaba al encuentro y el abrazo -, el más imberbe de los noveles gobernadores en el país, Manuel Velasco Coello de Chiapas, nos recetó un escupitajo en la cara: la profusa publicidad de su rostro en autobuses, carteleras, puestos de periódicos, paradores, módulos de taxis, bardas, revistas, anuncios de radio y televisión. La desplegó en varias entidades del país, presumiblemente, con motivo de su primer informe de gobierno.
No irrita sólo la violación legal, mediante la simulación informativa y la impunidad en la que se cobija; lo que agrede esencialmente es el dispendio, calculado en 10 millones de dólares, en contraste con la pobreza que vive el Estado que dice gobernar. Muestra la falta de una mínima conciencia gubernativa, ausencia de toda sensibilidad social, y la vigencia perniciosa del "modelo Peña Nieto" en todas sus etapas, que no es otra cosa que la ilegal utilización de recursos públicos para promover ambiciones personales de índole política.
Este vulgar exceso de fin de año, nos debe recordar y convencer del reto formidable que tenemos como sociedad en este nuevo año de someter bajo control y transparencia los recursos asignados a la propaganda gubernamental; cerrar todas las rendijas y vacíos legales por donde los simuladores y los logreros burlan la Constitución. Debiera estar dentro de los impulsos de la sociedad organizada en torno de estos temas, pues se trata de uno de los elementos que con mayor contumacia distorsiona la competencia electoral y despilfarra el dinero público. Es de señalar que centralmente la obligación llama a los legisladores a cumplir sus deberes, pues materia existe para legislar.
En Septiembre de 2012, varios senadores de Acción Nacional presentamos una iniciativa para crear la ley reglamentaria del artículo 134 constitucional, en la parte relativa a garantizar el uso imparcial de los recursos públicos y evitar el manejo personalizado de la propaganda gubernamental. Es importante recordar que el párrafo séptimo señala que, "la propaganda bajo cualquier modalidad de comunicación social que difundan como tales los poderes públicos, los órganos autónomos las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público".
Esta importante disposición constitucional derivada de la reforma electoral de 2007, ha sido burlada a través de la omisión legislativa en términos de su reglamentación, y también mediante una rendija que se abrió en el Cofipe para exceptuar del concepto "propaganda" a los informes de los servidores públicos, lo que se ha constituido en un mecanismo de simulación, convirtiéndolos precisamente en eso, pues los exime del carácter institucional en la difusión de los mensajes.
El artículo 228, párrafo 5 del Código Electoral, establece que: “Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña electoral”.
El caso de Velasco Coello aun así es violatorio, pues la utilización de medios nacionales en la promoción de su cara y la colocación de la publicidad exterior en otras entidades, lo hace sujeto del supuesto anterior. Es necesario atajar esa simulación mediante una redacción más amplia del carácter institucional que deben tener esos mismos informes.
Sin embargo el gran pendiente es resolver la regulación sobre el uso del dinero público en la contratación y producción de propaganda en medios de comunicación y en la vía pública. Soy partidario de que ese gasto debiera estar prohibido. ¿Porqué un gobierno debe anunciarse? ¿No es su obligación entregar los bienes y servicios del deber constitucionalmente aceptado y protestado? Consciente de que ese ideal encontrará más resistencia por parte de los personeros de los medios electrónicos, particularmente de las televisoras, creo que la opción inmediata y factible es regular y poner bajo auténtica fiscalización ese gasto.
Se requiere entender la comunicación gubernamental como publicidad institucional a través de campañas y promocionales destinados a la información sobre los servicios y acciones de gobierno. Establecer la garantía de su transparencia y austeridad es prioridad para una verdadera comunicación entre gobernantes y gobernados.
Informar sobre cualquier hecho que sea de relevancia pública implica la difusión de las políticas, servicios e iniciativas gubernamentales, las leyes y decretos que afectan la vida de los ciudadanos, así como promover el ejercicio de derechos y el cumplimiento de los deberes. Se diferencia de la propaganda gubernamental porque ésta “vende” o convence a los “consumidores (que no ciudadanos) respecto a las propiedades de un producto exaltando sus virtudes y soslayando sus defectos.
La comunicación gubernamental debe ser evaluada y en consecuencia normada a partir de al menos dos de sus repercusiones directas ante la ciudadanía: a) Los fines y su expresión en el contenido; b) Los costos y recursos públicos aplicados en sus niveles de producción, transmisión y evaluación.
Resulta complejo y hasta contradictorio que la transparencia en las acciones de gobierno o la oferta electoral, que deben hacerse para garantizar el derecho a la información, cuando se integran a la dinámica publicitaria, representan una de las fuentes de financiamiento más importantes de los medios de comunicación, y peor aún, un conducto disfrazado para allegar de amplias cantidades de dinero del financiamiento público, a los propietarios de los medios de comunicación.
Respecto a este tema, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su Artículo 13 inciso 3 prohíbe la restricción de la libertad de expresión “por vías o medios indirectos”. Del mismo modo, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión establece que “la utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atentan contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley”.
El uso de recursos públicos para este rubro debe ser ubicado en el contexto no sólo de su cuantía sino a partir de la subutilización que se hace de espacios gratuitos que en los medios electrónicos están reglamentados por la Ley Federal de Radio y Televisión y por el Decreto por el que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a recibir de los concesionarios de estaciones de radio y televisión el pago del impuesto que se indica.
Es necesario establecer normas puntuales que regulen la publicidad gubernamental, además de reformas, entre otras del Código Penal, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la Ley de Desarrollo Social y la Ley Federal de Radio y Televisión. Estas reformas aligerarán la carga excesiva que se dejó al IFE, que no puede ni debe sustituir las responsabilidades de otras áreas del gobierno.
Esta insuficiencia legal promueve la discrecionalidad y atenta contra la transparencia y rendición de cuentas, por lo que en la iniciativa que presentamos iniciada la actual legislatura se consideran principios generales con base en las mejores prácticas internacionales para la regulación de la materia:
I. Regulación a nivel nacional y local clara y concreta que promueva la transparencia y acote la discrecionalidad en la producción difusión y contratación de la publicidad del sector público. Considerando las características de la constitución y la autonomía de los estados que conforman a la República Mexicana, esta ley establecerá el seguimiento preciso de los recursos públicos de la federación y las líneas y criterios para que sean adoptados por normas internas en los estados de la República.
II. La publicidad oficial debe ser entendida como un canal de comunicación entre el Estado y la población. Su propósito es: difundir las políticas, programas, servicios e iniciativas gubernamentales; promover el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes de los ciudadanos; incidir en el comportamiento social y estimular la participación de la sociedad civil en la vida pública y, en general, informar sobre cualquier hecho que sea de relevancia pública. La producción y asignación de publicidad oficial debe regirse por los principios de transparencia, eficiencia y buen uso de los fondos públicos.
La publicidad del sector público se refiere a toda publicidad colocada en los medios y en la vía pública por todas las ramas del gobierno en todos los niveles (nacional, estatal, municipal, local) y sus organismos dependientes. Comprende toda la publicidad de las empresas controladas por el Estado y organismos públicos autónomos. El gasto incluye los cargos por diseño, producción y colocación de las publicidades.
III. Distribución no discrecional. La asignación de publicidad oficial en los diferentes medios de comunicación debe responder a criterios claros y transparentes. Ningún criterio puede estar ligado a la opinión o línea editorial de los medios de comunicación. Estos criterios deberían incluir y evaluar distintos factores, tales como: el perfil del medio y el público al que va destinada la campaña (perfil socioeconómico, etario y de género, cobertura geográfica, etc.); los precios (que no pueden ser superiores a los que pagan los anunciantes privados); la circulación para los medios gráficos o audiencia en el caso de televisión, radio e Internet (usando datos de circulación confiables e independientes).
La selección de los medios no debe estar basada exclusivamente en la medición de circulación o audiencia: hay información que por su naturaleza debe llegar a la mayor cantidad de gente posible, pero hay otra que está destinada a sectores específicos de la población y que debe ser orientada a los medios que tengan cercanía y cobertura con esos sectores que en nuestro país podemos identificar como los medios comunitarios e indígenas y otros medios permisionados.
IV. Transparencia. Todos los ciudadanos tienen derecho a conocer los gastos efectuados en comunicación gubernamental, que se financian con fondos públicos. La ley debe establecer mecanismos que promuevan la transparencia en el otorgamiento de estos fondos y que garanticen el fácil acceso a esta información por parte del público en general. Esta información debería incluir:
a) Los presupuestos aprobados que deberían publicarse en Internet.
b) Informes detallados y periódicos de los gastos efectuados en comunicación gubernamental.
c) Información puntual sobre los procesos de contratación de la comunicación durante todas las etapas, publicada en las versiones impresas y online de los respectivos boletines oficiales de cada entidad gubernamental y en sitios web de libre acceso al público.
V. Control externo. Los organismos de auditoría que dependen del Poder Legislativo, y las auditorias estatales deberían realizar y publicar una auditoría anual de gastos y prácticas en la comunicación gubernamental. Es recomendable establecer algún tipo de control externo que evalúe los objetivos, la necesidad y la oportunidad de las campañas de comunicación gubernamental y la eficiencia en el manejo de los fondos públicos. Este tipo de seguimiento podría ser efectuado por un grupo multidisciplinario, plural e independiente integrado por distintos sectores (cámaras profesionales, ONGs, universidades, etc.).
Sólo así atajaremos el dispendio de recursos, de la propaganda engañosa.
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